引言

隨著《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》雙軌制并行，競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)采購(gòu)方式在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性磋商與公開招標(biāo)是兩種截然不同的采購(gòu)方式，其程序規(guī)則、法律性質(zhì)及法律責(zé)任體系存在本質(zhì)差異。實(shí)踐中，****商行****機(jī)關(guān)立案追訴鮮有發(fā)生，為厘清二者的區(qū)別，筆者通過對(duì)比分析兩種采購(gòu)方式的法律特征及融合自身承辦案件，結(jié)合《刑法》第223條串通投標(biāo)罪的構(gòu)成要件，論證競(jìng)爭(zhēng)性磋商不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整范圍內(nèi)的招標(biāo)活動(dòng)，進(jìn)而提出競(jìng)爭(zhēng)性磋商中的串通行為應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》的行政處罰而非刑事追責(zé)的觀點(diǎn)，為****分行政違法與刑事犯罪提供理論參考。

一、競(jìng)爭(zhēng)性磋商是否屬于"招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)"

近年來，隨著政府采購(gòu)方式的多樣化發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)性磋商因其靈活性被廣泛應(yīng)用于復(fù)雜項(xiàng)目采購(gòu)。然而，司法實(shí)踐中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商是否屬于《刑法》第223條規(guī)定的"招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)"存在爭(zhēng)議。筆者承辦案件中，被告人因在競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目中被指控"串通投標(biāo)"而面臨刑事追責(zé)，其核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法律性質(zhì)是否等同于公開招標(biāo)若否，則其串通行為能否構(gòu)成串通投標(biāo)罪

要回答這一問題，需從法律體系、程序規(guī)則、立法目的三個(gè)維度展開分析。

二、競(jìng)爭(zhēng)性磋商與公開招標(biāo)的本質(zhì)區(qū)別

（一）法律定位：政府采購(gòu)方式 vs 招標(biāo)投標(biāo)方式

1、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法律淵源：競(jìng)爭(zhēng)性磋商首次明確于財(cái)政部《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)），其制度設(shè)計(jì)旨在解決"技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求"項(xiàng)目的采購(gòu)難題。該辦法第2條明確規(guī)定："競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，是指采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)通****小組與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，****小組評(píng)審后提出的成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。"

2、公開招標(biāo)的法律淵源：公開招標(biāo)則由《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)范，其核心特征是"通過招標(biāo)公告邀請(qǐng)不特定法人或其他組織投標(biāo)"，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的充分性和程序的剛性。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第10條，招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，二者均以"中標(biāo)"為結(jié)果導(dǎo)向，程序上嚴(yán)格遵循"招標(biāo)-投標(biāo)-開標(biāo)-評(píng)標(biāo)-中標(biāo)"的線性流程。

3、關(guān)鍵區(qū)別：競(jìng)爭(zhēng)性磋商屬于《政府采購(gòu)法》體系下的特殊采購(gòu)方式，而公開招標(biāo)屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)方式。二者分屬不同法律部門調(diào)整，立法目的與價(jià)值取向存在顯著差異。

（二）程序規(guī)則：磋商談判 vs 剛性投標(biāo)

1、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的"動(dòng)態(tài)協(xié)商"機(jī)制

多輪磋商：采購(gòu)人可與供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判，允許供應(yīng)商根據(jù)磋商結(jié)果修改響應(yīng)文件（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)第19條）。

最終報(bào)價(jià)：供應(yīng)商需在磋商文件確定的期限內(nèi)提交最終報(bào)價(jià)，采購(gòu)人基于綜合評(píng)分法或最低價(jià)法確定成交供應(yīng)商（第23條）。

靈活性：磋商文件可設(shè)定"核心產(chǎn)品"等彈性條款，允許供應(yīng)商提供替代方案（第8條）。

2、公開招標(biāo)的"靜態(tài)競(jìng)價(jià)"規(guī)則

一次性密封投標(biāo)：投標(biāo)人需在投標(biāo)截止時(shí)間前提交不可修改的投標(biāo)文件（《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條）。

嚴(yán)格評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)：評(píng)標(biāo)委員會(huì)須按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評(píng)審（第40條）。

程序不可逆：開標(biāo)后不得與投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判（第43條）。

3、關(guān)鍵區(qū)別

競(jìng)爭(zhēng)性磋商允許采購(gòu)人與供應(yīng)商通過多輪談判優(yōu)化方案，而公開招標(biāo)禁止任何形式的"標(biāo)后談判"。程序靈活性的差異直接決定了二者對(duì)"串通行為"的容忍度與規(guī)制方式。

（三）法律責(zé)任：行政處罰 vs 刑事制裁

1、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的法律責(zé)任體系：根據(jù)《政府采購(gòu)法》第77條，供應(yīng)商串通報(bào)價(jià)等違法行為由財(cái)政部門責(zé)令改正，處以罰款、列入不良行為記錄名單等行政處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其1至3****政府采購(gòu)活動(dòng)。

2、公開招標(biāo)的法律責(zé)任體系：《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條明確規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，中標(biāo)無效，處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰至10‰的罰款；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%至10%的罰款；有違法所得的并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其1至2年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

3、關(guān)鍵區(qū)別：《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)串通行為明確設(shè)置了"構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任"的銜接條款，而《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定行政責(zé)任。這種立法差異反映了兩種采購(gòu)方式對(duì)違法行為社會(huì)危害性的不同評(píng)價(jià)。

三、競(jìng)爭(zhēng)性磋商不構(gòu)成串通投標(biāo)罪的法理依據(jù)

（一）構(gòu)成要件不匹配：犯罪客體與客觀行為錯(cuò)位

1、犯罪客體要件
串通投標(biāo)罪侵犯的客體是招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序（《刑法》第223條）。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條，該法調(diào)整范圍限于"在中華人民**國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)"，****政府采購(gòu)專屬方式，不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

2、客觀行為要件
串通投標(biāo)罪的客觀表現(xiàn)為"投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)"或"投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)"。在競(jìng)爭(zhēng)性磋商中：

不存在"投標(biāo)報(bào)價(jià)"環(huán)節(jié)（供應(yīng)商提交的是"響應(yīng)文件"與"最終報(bào)價(jià)"）；磋商小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家組成，與招標(biāo)人概念不同；程序允許修改報(bào)價(jià)，無法直接套用"串通報(bào)價(jià)"的認(rèn)定邏輯。

（二）立法目的分歧：經(jīng)濟(jì)秩序保護(hù) vs 行政效率優(yōu)化

1、招標(biāo)投標(biāo)法的立法目的
《招標(biāo)投標(biāo)法》第1條明確其立法宗旨為"規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量"。其核心在于通過公開競(jìng)爭(zhēng)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

2、政府采購(gòu)法的立法目的
《政府采購(gòu)法》第1條將立法目的界定為"規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)"。其更側(cè)重于行政效率與財(cái)政資金合規(guī)使用。

結(jié)語

競(jìng)爭(zhēng)性磋商與公開招標(biāo)在法律定位、程序規(guī)則、責(zé)任體系上的本質(zhì)差異，決定了二者對(duì)串通行為的規(guī)制路徑必然分野。****政府采購(gòu)創(chuàng)新工具，其制度設(shè)計(jì)優(yōu)先保障行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，與招標(biāo)投標(biāo)法保護(hù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序存在本質(zhì)差異，不宜納入刑事規(guī)制范圍。在政府采購(gòu)法治化進(jìn)程中，既要防止將行政違法行為"刑事化"的傾向，也要通過完善行政處罰與信用監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建閉環(huán)治理體系。法治的精髓在于"禁止向一般條款逃逸"。將競(jìng)爭(zhēng)性磋商納入串通投標(biāo)罪，既違背罪刑法定原則，****政府采購(gòu)制度創(chuàng)新。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持刑法的謙抑性，為市場(chǎng)主體的磋商自由預(yù)留合理空間。

筆者承辦案例判決書部分節(jié)選內(nèi)容

參考文獻(xiàn)

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[4]孫國(guó)祥.串通投標(biāo)罪若干疑難問題辨析[J].政治與法律,2009,(03):48-52.

張 寅 瑞

******事務(wù)所 律師

**** 法律碩士（在讀）

電話：178****9083 （微信同號(hào)）

秦 偉

******事務(wù)所 副主任、合伙人

****委員會(huì) 委員

**市律協(xié)知****委員會(huì) 副主任

電話：188****0710（微信同號(hào)）

審 核：秦 偉